Skolpengen är orättvis mot kommunala skolor

Riksrevisionen är klar med sin granskning av skolpengen. Högerpartierna och friskolelobbyn har sagt att de ska invänta granskningen och göra förändringar utifrån den.

Nu har vi rapporten i vår hand. I det här inlägget ska jag sammanfatta vad Riksrevisionen kommit fram till. Jag kommer skriva RR för Riksrevisionen hädanefter.

Kommuner får enligt gällande lagstiftning utforma sin resursfördelningsmodell hur de vill. De kan välja att ersätta sina egna skolor med klassrumsmodell eller ren anslagsfinansiering. RR skriver om att eftersom hemkommunen ska ersätta enskilda huvudmän per elev utifrån sin egen resurstilldelning blir det i praktiken så att även kommuner har skolpeng per elev.

De skriver – Kommunerna måste kunna visa att de fördelar medel till de
fristående skolorna efter samma grunder. Detta medför att regelverket styr
kommunerna mot en skolpengsmodell om de har fristående skolor (sidan 16)

Granskningen är en bekräftelse på det jag har skrivit, pratat om och debatterat de senaste åren. RR slår fast att – I de fristående grundskolorna är elever med högutbildade
föräldrar tydligt överrepresenterade och andelen av dessa elever är mer än
10 procentenheter högre än i de kommunala grundskolorna (se diagram 5).
Andelen elever med lågutbildade föräldrar är högre bland elever i de kommunala
grundskolorna (sidan 33).

Det får konsekvensen att kommunerna får ett mer resurskrävande elevunderlag samtidigt som finansieringsmodellen för grundskolan underfinansierar den kommunala skolan.

Den mest intressanta delen handlar om skolpeng och huvudmännens olika ansvar. Jag har förklarat många gånger att problematiska delningstal i klasserna blir kostnadsdrivande för kommunala huvudmän. RR skriver följande om det – hemkommunsansvaret kan medföra merkostnader för kommunen. Om det finns utrymme i befintliga skolor och klasser medför några ytterligare elever endast marginella kostnader, företrädesvis för skolmåltider och lärverktyg. Om de nya eleverna medför att delningstalen60 överskrids så att kommunen måste öppna nya klasser medför tillskottet större merkostnader. Det handlar då företrädesvis om kostnader för ytterligare undervisande lärare och i vissa fall omkostnader för att tillhandahålla ytterligare klassrum. En fristående skola kan däremot säga nej till ytterligare elever när den har det antal elever som den bestämt som optimalt. I mer konkreta termer kan en fristående skola alltså ha 45 elever i kö men välja att bara ta in 30 av dem.61 I det här fiktiva fallet är det således kommunens ansvar att se till att även de resterande 15 eleverna får utbildning. Den stora skillnaden är alltså att den kommunala huvudmannen inte kan fylla sina klasser eller bestämma antal klasser
på samma sätt. Att kommunen inte alltid kan fylla sina klasser på samma sätt medför högre kostnader per elev för kommunen, vilket i förlängningen kan få effekter på skolpengens storlek (sidan 37).

De fortsätter resonemanget med – Riksrevisionens bedömning är att systemet ger vissa skolor svårigheter att göra en långsiktig planering av bland annat de personalgrupper vars uppgift är att hjälpa de elever som är i mer behov av stöd än genomsnittseleven.

RR har även granskat Skolinspektionen och hur de hanterar ansökningar om nyetablering och expansion när det medför långvariga negativa konsekvenser för hemkommunen. Det är en deprimerande påminnelse. RR skriver – vi hittar inte något fall av avslag på grund av påtagliga negativa följder under tidsperioden för vår aktgranskning (2017–2020) där Skolinspektionen utgår från en annan situation än de exempel som anges i förarbetena. Få ärenden om påtagliga negativa följder har tagits upp i kammarrätterna och inget ärende har tagits upp av Högsta förvaltningsdomstolen. Ett fall där kommunen anförde segregation som en påtaglig negativ följd på lång sikt har prövats i kammarrätt (sidan 57).

Det betyder att enskilda huvudmän får grönt ljus att expandera eller etablera sig trots att det dränerar kommunerna på resurser och trots att det inte behövs skolor. Den överkapacitet av skolplatser som uppstår hos hemkommunen gör att resurser går till att finansiera överskott på skolplatser istället för att gå till särskilt stöd och lärarresurser.

RR skriver föredömligt tydligt om konsekvensen av skolförordningens likabehandlingsprincip. De slår fast att skolpeng som princip är ineffektiv och att den motverkar likvärdigheten.
De skriver bland annat följande:

– Kommunala och fristående grundskolor har samma uppdrag och ansvar gentemot de elever som går i deras skolor, bland annat att ge alla barn och elever stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Den kommunala huvudmannen har dock ansvar för alla elever i kommunen, vilket den enskilda huvudmannen inte har. En kommun har en skyldighet att omedelbart erbjuda grundskoleutbildning för alla elever i skolpliktsålder som är boende i kommunen, även mitt i en termin om en elev då uttrycker en vilja att gå i hemkommens skola. Detta ansvar kan även innebära att storleken på klasserna blir ofördelaktiga ur ett ekonomiskt eller pedagogiskt perspektiv. Hemkommunsansvaret kan medföra merkostnader för kommunen. Om det finns utrymme i befintliga skolor och klasser medför några ytterligare elever endast marginella kostnader, företrädesvis för skolmåltider och lärverktyg. Om de nya eleverna medför att delningstalen överskrids så att kommunen måste öppna nya klasser medför tillskottet större merkostnader. Det handlar då företrädesvis om kostnader för ytterligare undervisande lärare och i vissa fall omkostnader för att tillhandahålla ytterligare klassrum. En fristående skola kan däremot säga nej till ytterligare elever när den har det antal elever som den bestämt som optimalt. I mer konkreta termer kan en fristående skola alltså ha 45 elever i kö men välja att bara ta in 30 av dem.61 I det här fiktiva fallet är det således kommunens ansvar att se till att även de resterande 15 eleverna får utbildning. Den stora skillnaden är alltså att den kommunala huvudmannen inte kan fylla sina klasser eller bestämma antal klasser på samma sätt. Att kommunen inte alltid kan fylla sina klasser på samma sätt medför högre kostnader per elev för kommunen, vilket i förlängningen kan få effekter på skolpengens storlek (sidan 39)

– Konsekvensen av en hög andel fasta kostnader är att en skola som blir av med en
eller två elever från varje klass i normalläget enbart blir av med en ytterst liten del
av sina kostnader. I princip handlar det om kostnaden för måltider och lite
läromedelskostnader. Samtidigt blir skolan av med de intäkter som eleverna
genererat (sidan 41).

– En enparallellig grundskola som till exempel tappar en elev extra från varje klass
inför terminsstart förlorar i genomsnitt drygt 800 000 kronor per läsår, men har i
princip samma utgifter. Om lokalkostnaderna dras av, eftersom många skolenheter
inte direkt belastas av dem, blir skolan av med cirka 670 000 kronor, vilket är mer
än en genomsnittlig årslön för en lärare (sidan 42).

– Principen om lika villkor ger en ineffektiv resursfördelning eftersom kommunens
totala kostnad för sina elevers utbildning kan bli högre utan att elevantalet ökar (sidan 42).

– Skolpengen medför en osäker finansiering av grundskolor. Riksrevisionens bedömning är att systemet ger vissa skolor svårigheter att göra en långsiktig planering av bland annat de personalgrupper vars uppgift är att hjälpa de elever som är i mer behov av stöd än genomsnittseleven. Eftersom skolpengssystemet ofta innebär en mer eller mindre omedelbar förlust av intäkter om elever slutar får det konsekvenser för skolornas planeringsförutsättningar. Som vi diskuterat ovan försvinner en hel skolpeng när en elev slutar, trots att skillnaden i utgifter är så liten. Hela skolpengen återkommer om en ny elev börjar någon månad senare. Framför allt för skolor som har ett mer osäkert elevunderlag medför detta en ryckighet i skolenheternas finansiering, som i sin tur kraftigt försämrar deras möjligheter till en långsiktig planering av personalstyrkan (sidan 43).

– En fristående skola ska få ersättning enligt kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev, men en skola kan sällan dra ned på befintliga lokalkostnader så länge skolan är verksam. Om en kommun tappar ett antal elever per årskurs till en fristående skola står den alltså kvar med samma lokalkostnader som tidigare. Det ger en högre genomsnittlig lokalkostnad per elev. Samtidigt måste kommunen betala en högre lokalkostnadsersättning för de elever som valt att byta skola. Därmed blir den totala lokalkostnaden högre, trots att elevantalet inte har
förändrats (sidan 53).

RR har i den här granskningen identifierat en hel del problem. De föreslår även ett batteri av lösningar.

De skriver:

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
• se till att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till
enskilda huvudmän.
• se över regelverket för påtagliga negativa följder så att det blir tydligt vad som
avses.

Om regeringen väljer att inte iaktta rekommendationen om en schablonmodell för
ersättningen till fristående skolor rekommenderar Riksrevisionen regeringen att:
• se till att det införs en schablon för lokalkostnadsersättning till enskilda
huvudmän.

Riksrevisionen rekommenderar Skolinspektionen att
• säkerställa att myndigheten har tillräckligt underlag avseende påtagliga
negativa följder på lång sikt för att kunna göra en helhetsbedömning.
• tydliggöra sina beslut avseende påtagliga negativa följder så att besluten blir
transparenta för mottagaren.
• systematiskt ta fram kunskap om vilka negativa följder på lång sikt som
uppkommit i samband med nyetableringar.

Riksrevisionen rekommenderar Skolverket att
• använda sitt bemyndigande och arbeta fram en nationell mall för hur
redovisningen av kommunernas bidragsbeslut till enskilda huvudmän ska se
ut. Om en schablonmodell för fristående skolor införs kommer denna mall
på sikt att bli överflödig sidan 80).

Mina slutsatser
Det var inte några nyheter i granskningen. Den bekräftar det jag skrivit om, pratat om och debatterat de senaste åren. Nu har vi ytterligare en oberoende granskning som visar att grundskolans finansiering är ineffektiv.
Nu måste lagstiftarna se över grundskolans finansiering i grunden. RR bekräftar den analys som Björn Åstrand gjorde i likvärdighetsutredningen även om RR kommer med andra förslag. Den grundläggande analysen, att huvudmannaansvaret medför merkostnader för hemkommunen är de överens om. Det finns givetvis olika sätt att komma tillrätta med problemet.
Det finns inte något perfekt sätt att fördela resurser till skolverksamhet men vi måste hitta en modell som inte överkompenserar enskilda huvudmän. Vi ser att elevselektionen ökar och det, i kombination med en ineffektiv resursfördelning får konsekvensen att de elever som behöver mest stöd för att klara skolan får sämst förutsättningar. Det står i direkt strid med skollagens krav på likvärdig utbildning.

Konsekvensen av nuvarande lagstiftning blir att vi flyttar resurser från de elever som behöver mest stöd för att klara skolan, till de elever som behöver minst stöd för att klara skolan.

Detta samtidigt som skolan är på liv och död för eleverna i särskilt utsatta områden.
Lagstiftarna har ett tungt ansvar nu att lösa detta.

Mitt råd: börja med att rösta igenom förslagen från Björn Åstrands utredning, tillsätt sedan en utredningen för att se över finansieringen i sin helhet.
Eleverna har inte råd att vänta på att ännu en utredning ska bli klar.

Igår skrevs det en del om granskningen.
DN ledarsida. Läs här
Peter Letmark i DN. Läs här
Expressen ledarsida. Läs här
DN artikel om politikernas reaktioner. Läs här
Aftonbladet. Läs här
Marcus Larsson i Altinget. Läs här
Blogginlägg från Tankesmedjan Balans. Läs här
Per Kornhall i Skolvärlden. Läs här
Jag skrev på min ledarsida om hur Friskolornas Riksförbund gjorde bort sig. Läs här

Tankesmedjan Balans har lagt ut sin bok De lönsamma som gratis sommarläsning.
Läs här

På återseende

/Linnea