Konkurrens mellan huvudmännen på (o)lika villkor

Det sägs att konkurrens är bra, att konkurrens gör skolor bättre. Stämmer det, eller är det helt enkelt bara ett sätt för friskolelobbyn att sälja in ”sanningen” att den konkurrens friskolorna ger kommunen – gör de kommunala skolorna bättre?
Om det handlar det här inlägget.

Debatten har bitvis varit intensiv och hård efter att remisstiden gick ut för Björn Åstrands utredning om en mer likvärdig skola. Jag kommer i det här inlägget återge vad konkurrensverket och IFAU säger om skolpengen och skolval.

Det här är början på en bloggserie om remissvaren som kommit på SOU 2020:28.

Utredningens förslag om skolpeng
I utredningen föreslås differentierad skolpeng mellan enskilda och kommunala huvudmän. Det betyder att kommuner ska tillåtas att göra ett avdrag på skolpengen eftersom kommunerna har kostnader kopplade till sina tomma skolplatser. Förslaget om skolpengen har kritiserats högljutt av friskolelobbyn med argumentet att då kommer så huvudmän behöva lägga ner sin verksamhet. Det de inte säger, är att de använder de mindre huvudmännen som alibi för att skydda skolkoncernerna. Det blir uppenbart när jag skrapar på deras argumentation.

Utredningen säger att:
– Hemkommunen ska vid beräkningen av det grundbelopp som lämnas i bidrag till en enskild huvudman för varje elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt utbudsansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras.

Konkurrensverket och skolpengen
I remissvaret skriver konkurrensverket att
– I den mån det finns skillnader mellan skolors uppdrag och ansvar bör sådana skillnader återspeglas bland annat vid beräkningen av ersättningen. Konkurrensverket har därför inga invändningar mot att kommuner vid beräkningen av bidrag till fristående skolor ska kunna dra av merkostnader till följd av deras ansvar att bland annat erbjuda alla barn plats i en skola nära hemmet och att alltid ha beredskap att ta emot nya elever.

Konkurrensverket anser att skolor som huvudregel bör behandlas på ett transparent och likvärdigt sätt, oavsett om de drivs av en kommun eller en enskild huvudman. I den mån det finns skillnader i skolornas uppdrag och ansvar bör dock sådana skillnader återspeglas bland annat vid beräkningen av ersättningen. Konkurrensverket har därför inga invändningar mot förslaget. Konkurrensverket har i övrigt inga synpunkter på hur bidragen till fristående skolor beräknas, annat än att det finns anledning att anta att kostnaderna för att driva skolor kan bero på många olika faktorer och att ersättningsmodellerna troligen därför kan behöva vara relativt komplexa.

IFAU och skolpengen
De skriver att – IFAU bifaller utredningens förslag om att hemkommunen ska göra ett avdrag i grundbeloppet till enskild huvudman. Det är dock oklart vilka fördelarna är med att låta kommunerna själva avgöra avdragets storlek. Det vore istället lämpligt med en nationell princip för hur detta avdrag ska beräknas, eller ett gemensamt schablonavdrag.

Både konkurrensverket och IFAU förstår och håller med om att kommunala huvudmän måste få ersättning för det lagstadgade utbudsansvaret.

Utredningen förslag om skolval
Utredningen lägger fram förslag som innebär att när elever byter skola under läsåret ska skolpengen fördröjas med två månader. Syftet med förslagen är att stabilisera resurserna hos de kommunala huvudmännen. I utredningens förslag om skolval har utredningen som utgångspunkt att:
1. Vårdnadshavarnas önskemål om skolplacering ska vara vägledande.
2. Det fria skolvalet ska behållas.
3. Skolvalet ska ske i samband med att barnet ska börja skolan / byta stadie.
4. Skolverket ska sköta skolvalet via sina regionala kontor.
5. Skolvalet ska vara välinformerat, ske vid samma tidpunkt för alla och det ska ske på lika villkor.

Det finns inte något förslag som innebär att det fria skolvalet tas bort eller begränsas. Utredningens förslag innebär att föräldrarnas och elevernas valfrihet ökar eftersom skolvalet blir gemensamt. Ingen elev ska tvångsplaceras i en skola som vårdnadshavarna inte har lämnat önskemål om. Med förslagen vill utredningen förbättra elevernas möjligheter att bryta det utanförskap som bostadssegregationen medför. 

Ett problem för likvärdigheten som utredningen ser är att skolvalet sker långt innan skolstart när friskolornas tillåts ha kö som urvalsgrund. Vårdnadshavare ställer sina barn i kö till populära, översökta friskolor redan i samband med födseln eller när barnet är ett år gammalt för att vara säker på att få en skolplacering sex år senare. Utredningen vill med förslagen skapa ett gemensamt, rättssäkert och likvärdigt skolval. Utredningen menar att om dessa förslag går igenom ökar förutsättningarna för en allsidig elevsammansättning i våra skolor. Skolsegregationen handlar inte om skolan som en isolerad ö, den är tätt sammankopplad med bostadssegregationen och därför kommer inte ett likvärdigt skolval lösa problemet med segregationen men konsekvenserna av nuvarande lagstiftning mildras. Med utredningens förslag kommer det att finnas en ökad möjlighet för kommunala huvudmän att ta in andra elever än de som bor närmast en populär skola. 

Konkurrensverket och skolvalet
I sitt remissvar om skolval skriver konkurrensverket:
– Konkurrensverket anser att en förutsättning för att skolvalet ska kunna leda till kvalitetskonkurrens är att vårdnadshavare och elever har lika möjligheter att välja och att de har tillgång till relevant och korrekt information om de skolor de har att välja mellan. Konkurrensverket tillstyrker därför förslagen och bedömningarna
– att ansökningar och beslut om placering ska ske gemensamt i ett nationellt ansöknings- och placeringsbeslutssystem, som omfattar såväl kommunala och fristående skolor.
– att Skolverket ska ansvara för att vårdnadshavare ges information om skolvalet och om olika valalternativ,
– att uppgifter om samtliga skolenheters verksamheter och resultat ska finna tillgängliga för de vårdnadshavare som ska välja skola och
– att kötid inte ska tillåtas som urvalsgrund.
Konkurrensverket anser att kommunala och fristående skolor som huvudregel bör behandlas på ett likvärdigt sätt och vara öppna för alla elever, och avstyrker därför förslaget att elever vars vårdnadshavare inte gjort något aktivt val av skola inte ska kunna placeras i en fristående skola i rimlig närhet.

De skriver även att – Konkurrensverket anser att en förutsättning för att skolvalet ska kunna leda till kvalitetskonkurrens är att vårdnadshavare och elever har tillgång till relevant och korrekt information om de skolor de har att välja mellan. Det är också angeläget att de olika skolorna behandlas på ett transparent och likvärdigt sätt, oavsett om de drivs av en kommun eller en enskild huvudman. Eftersom det gemensamma ansöknings- och placeringsbeslutsystemet kommer att hantera antagning och placeringar för flera olika huvudmän anser Konkurrensverket att det är en fördel om det hanteras av en aktör som inte själv är huvudman. Konkurrensverket har därför inga invändningar mot förslaget (5.7.3) att Skolverket i sin regionala organisation ska hantera ansökningar om placeringar respektive mottagande vid skolenheter. Konkurrensverket tillstyrker också förslaget att Skolverket ska ansvara för att vårdnadshavare ges information om skolvalet och om olika valalternativ.

De säger följande om kötid
– Konkurrensverket anser att det är viktigt att alla vårdnadshavare ges samma möjligheter och förutsättningar vid valet av skola. Det är också angeläget att valet av skola bygger på information om de olika skolorna och på barnets behov och förutsättningar. Det är därför inte lämpligt att vissa skolor kan bli fulltecknade
långt innan valet av skola behöver göras, eftersom det innebär att alla inte ges lika förutsättningar att välja. Dessutom kan intresset för skolvalet minska om attraktiva skolor i praktiken inte är tillgängliga för alla elever när valet ska göras. Konkurrensverket delar därför utredningens bedömning att kötid inte ska tillåtas
som urvalsgrund.

IFAU och skolvalet
IFAU skriver följande om skolval i sitt remissvar – I och med att skolsegregationen beror både på boendesegregationen och det fria skolvalet ställer sig IFAU därför positivt till ett nationellt skolvalssystem
och till urvalsgrunder som kan bidra till minskad skolsegregation. Det är också rimligt att huvudmän ska verka för en mer allsidig elevsammansättning i sina skolor. Även om föräldrars preferenser och geografisk närhet tenderar att ge ett segregerat utfall, är det sannolikt att förslagen har viss effekt på segregationen.
Förslagen är också rimliga ur andra perspektiv eftersom de innebär att fristående och kommunala huvudmän i större utsträckning har lika villkor, och att elever ges mer likartade förutsättningar att söka och komma in på skolor.

IFAU bifaller förslaget om en regional skolmyndighet.
– IFAU ställer sig positivt till utredningens förslag om ett gemensamt nationellt skolvalssystem för både kommunala och enskilda huvudmän.
– IFAU delar också utredningens uppfattning att skolvalssystemet bör vara strategisäkert, eftersom detta både uppmuntrar vårdnadshavare att välja skolor som motsvarar deras faktiska önskemål, och gör att skolvalsdata blir mer tillförlitlig.
– IFAU ställer sig positivt till de nya urvalsgrunder som föreslås för kommunala och enskilda huvudmän, och till att dessa ska godkännas av Skolverket. IFAU delar utredningens uppfattning att kötid är problematiskt som urvalsgrund, eftersom det minskar likvärdigheten och systemets flexibilitet.

Mina reflektioner
Både IFAU och konkurrensverket tillstyrker förslagen om avskaffandet av kö som urval vid skolval samt införandet av differentierad skolpeng. IFAU vill se ett schablonavdrag och konkurrensverket tillstyrker förslaget eftersom kommunala och enskilda huvudmän har olika uppdrag och då ska ersättningarna vara olika.

Det finns ett, enligt mig fel felaktigt antagande att skolor skulle bli bättre av konkurrens. Ett av de största problemen för skolan är konkurrensen om elever eftersom konkurrensen inte sker på lika villkor. Om vi tar min skola som exempel. Hammarkullsskolan blir inte bättre för tio elever byter skola. Det som händer när skolor konkurrerar är ökad segregation av elever samt minskade resurser för den skola som tappar elever. Vi måste förstå att mitt val – får konsekvenser någon annanstans i systemet. Ett annat felaktigt antagande är att en skolas kostnader påverkas av antal elever. Det är i grunden felaktigt eftersom en skolas kostnader till 90 procent är fasta kostnader. Jag har samma kostnader för lokaler och löner oavsett om det sitter 25 eller 21 elever i klassrummen. Jag behöver matsal, slöjdsalar, jag behöver lärare, elevassistenter, elevhälsa och mat oavsett om det sitter 21 eller 25 elever i klassrummen. Därför är det ologiskt att vi resursfördelar per elev när kostnaden ligger på klassnivå/skolnivå. Kostnaden för en skola som tappar elever är i praktiken högre än de skolpengar som försvinner eftersom vi vet från offentlig statistik att det är främst är elever från akademiska hem som lämnar den kommunala skolan. De elever som behöver mycket stöd går i hög utsträckning kvar i den kommunala skolan som samtidigt har allt mindre resurser. Konkurrensen om elever sker på (o)lika villkor vilket gör skolmarknaden djupt dysfunktionell. Kommunala huvudmän har utbudsansvar – som är lagstadgat. Det är ett uppdrag som är kostnadsdrivande för kommunala huvudmän men idag utgår inget ansvar för det uppdraget.
Vi vet från offentlig statistik att enskilda huvudmän är på jakt efter lönsamma elever, dvs elever som kommer från akademiska hem. Den faktor som främst påverkar skolresultaten är föräldrarnas utbildningsnivå, enligt den statliga långtidsutredningen är föräldrarnas utbildningsbakgrund den faktor som främst påverkar skolresultaten. Med det som bakgrund är det logiskt att enskilda huvudmän vill locka till sig elever från akademiska hem, eftersom de har bättre förutsättningar att klara skolan. I Stockholm är snittet 25 elever per klass i den kommunala skolan medan den är 29 elever i snitt i friskolor. Det går att ha 29 elever per klass om eleverna kommer från akademiska hem med studiestöd hemifrån. De fyra elever extra som friskolor har per klass sänker undervisningskostnaden per elev vilket ökar vinsten – som de främst använder för expansion av nya skolor. Eftersom konkurrensen sker på (o)lika villkor målas de kommunala huvudmännen in i ett hörn som de inte kan komma ur på egen hand. Därför måste vi ändra lagstiftningen kring till exempel skolpengen och skolval.

Konkurrensverket håller med utredningen om att det behövs en differentierad skolpeng eftersom kommunerna har ett lagstadgat utbudsansvar – det skapar tomma platser som i sin tur tar resurser i anspråk. I dagsläget utgår 0 kronor i ersättning för det ansvaret och uppdraget samtidigt som friskolorna får ersättning genom skolpengen för ett uppdrag de inte har. Det är orimligt.

Såväl IFAU som Konkurrensverket styrker förslaget att avskaffa kö som urval vid skolval. Det är glädjande eftersom kö som urvalsmetod skapar konkurrens på olika villkor. Konkurrensverket skriver i sitt remissvar att det är viktigt att kommunala och enskilda huvudmän har lika villkor och så är det inte idag. Idag är inte skolvalet öppet för alla – på lika villkor och det skapar konkurrens på olika villkor. Det är inte så en marknad ska fungera. Friskolor har rätt att ha kö vilket gör att skolvalssystemet varken blir likvärdigt eller rättssäkert.
I skollagen finns ett öppenhetsrekvisit och nuvarande lagstiftning gör att det inte kan efterlevas i praktiken. Konkurrensverket menar att det inte är rimligt att alla skolor inte är tillgängliga för barn och föräldrar vid samma tidpunkt. IFAU menar att kö som urval minskar likvärdigheten och det minskar flexibiliteten i systemet. Två tunga instanser som ställer sig bakom förslagen om slopad kö och differentierad skolpeng.

Vi måste komma ihåg att kö som urvalsmetod minskar valfriheten för barn och deras föräldrar eftersom många skolor inte är tillgängliga när det är dags att välja skola. De som värnar valfriheten behöver därför ställa sig bakom förslaget att avskaffa kön.

Svensk skola är en marknad – men vi har en skolmarknad som inte fungerar.
Vi ser en jakt på lönsamma elever, kommunala huvudmän som dräneras på resurser, betygsinflation och ökande segregation. Det är tydligt att skolmarknaden har spelat ut sin roll. Den fungerar inte.
Det är logiskt ur marknadssynpunkt att företag på skolmarknaden gör allt de kan för att öka vinsten och expandera i snabb takt genom att locka till sig lönsamma elever. Det är så marknader fungerar – och det är också det tyngsta argumentet för ett avskaffande av marknadsskolan.

Vi måste dock börja med att införa förslagen i Björn Åstrands utredning. Till att börja med.

I nästa inlägg ska vi kolla på Internationella Engelska Skolans remissvar.

På återseende

/ Linnea