Nyckeln till grundskolans finansiering

Nu är det dags för rapportsläpp. I rapporten Nyckeln till grundskolans finansiering presenterar jag resultatet av min senaste kartläggning av 290 kommunala skolbudgetar och resursfördelningsmodeller för grundskolan.

Resultatet är precis som tidigare år nedslående.

• 90 procent av kommunerna har krav på nedskärningar i grundskolan i år. 
• I tio procent av kommunerna som har krav på kostnadsminskningar är nedskärningarna ospecificerade vilket innebär att politikerna lägger ansvaret för nedskärningarna på rektorerna. 
• Två procent av de kommuner som inte har krav på nedskärningar flyttar nedskärningarna till 2023 och då ska verksamheterna minska kostnaderna motsvarande summa för både 2022 och 2023. 

År 2021 hade 97,9 procent av kommunerna krav på nedskärningar i grundskolan och anledningen till att det ser bättre ut i år stavas statliga Coronapengar. Eftersom kommunerna även fortsättningsvis behöver minska på sina fasta kostnader fungerar statsbidragen som konstgjord andning. I min genomgång har jag sett en markant ökning av kommuner som tydligt skriver i budgetarna att när verksamhetens behov står i konflikt med budget i balans är det budgetdisciplin som gäller trots att varken skollag eller arbetsmiljölag kan avtalas bort.

Kommunala och enskilda huvudmän har samma uppdrag, att bedriva undervisning i enlighet med de nationella styrdokumenten men de har olika ansvar att tillhandahålla skolplatser. Strukturersättning är uppdraget att fördela resurser efter elevernas behov och det är ett myndighetsansvar. Hemkommunens ansvar att tillhandahålla skolplatser till alla elever är huvudmannaansvar och det är det som skapar ökade verksamhetskostnader för hemkommunen. 

I min genomgång av resursfördelningsmodellerna har jag fokuserat på strukturersättning utifrån socioekonomiska faktorer. Av Sveriges 290 kommuner är det 57 procent av kommunerna har någon form av strukturersättning. Av dem är det 115 kommuner som omfördelar resurser utifrån en fast procentsats och 45 kommuner som har anslagsfinansiering. Fem kommuner använder dialogmodellen.

Den kommun som omfördelar lägst procentsats omfördelar 1,1 procent medan de kommuner som omfördelar högst omfördelar 20 procent. Det är 56 kommuner som omfördelar mellan 1–5 procent av skolpengen, 34 kommuner omfördelar mellan 6–10 procent och 11 kommuner som omfördelar mellan 11–15 procent. Det är fyra kommuner som omfördelar mellan 16 – 19,5 procent och 10 kommuner som omfördelar 20 procent.

Kommunerna använder 86 olika sätt att räkna fram sitt socioekonomiska index för skolenheterna vilket gör det svårt att jämföra kommuner med varandra. Det finns kommuner som inte har något socioekonomiskt index när de fördelar strukturersättning och det finns kommuner med avancerade regressionsmodeller. Majoriteten av kommunerna utgår från SCB socioekonomiska index som grund för att sedan konstruera om det, medan andra kommuner gör ett helt eget index.

I rapporten visar jag varför det är viktigt att göra skillnad på resurstilldelning och resursfördelning. Kommuner som har bra resurstilldelning kan ha en bristfällig resursfördelning vilket får konsekvensen att strukturersättningen inte får avsedd effekt på skolenheterna. Skollagen är tydlig med att utbildningen ska vara likvärdig varhelst den anordnas och vi som arbetar i skolan ska kompensera för skillnader i elevernas förutsättningar. Det är svårt för oss som arbetar i skolan att uppfylla skollagens intentioner när både resurstilldelningen och resursfördelningen har stora brister. 

Jag beskriver i rapporten att det är viktigt att hålla två tankar i huvudet samtidigt. De senaste fyra åren har jag läst drygt 1100 kommunala skolbudgetar och det är tydligt att kommunerna har brister i ekonomistyrningen av grundskolan. Parallellt med det har de problem som de inte kan lösa själva. Skolpengens konstruktion med skolförordningens likabehandlingsprincip innebär i praktiken att kommunerna får noll kronor i ersättning för det lagstadgade utbudsansvaret trots att det kostar kommunerna hundratals miljoner kronor varje år. Eftersom kommunerna måste tillhandahålla skolplatser i alla geografiska delar av en kommun och för alla elever har de alltid överkapacitet på skolplatser och det tar resurser i anspråk. Därför måste skolpengens grundbelopp differentieras. 

I rapporten problematiserar jag hanteringen av strukturersättningen och vad det får för konsekvenser för lärare och elever. Jag ger även förslag på förbättringar jag vill se för att skapa ett effektivt system för att fördela resurser till grundskolan. 

Jag vill se följande förändringar. 

1. Differentierad skolpeng för att kommunerna ska få ersättning för det lagstadgade utbudsansvaret.
2. Reglera hur strukturersättning används och utvärderas.
   Det är en stor brist att varje kommun bestämmer själva hur de ska hantera strukturersättningen eftersom den blir godtycklig och kommuner inte säkerställer att den får avsedd effekt. Det går inte att skapa likvärdiga förutsättningar för eleverna när det finns över 80 olika sätt att fördela resurser till skolenheterna.
3. Statlig skolpeng bör övervägas. Det är en komplex fråga eftersom kommuntyperna skiljer sig åt när det kommer till såväl sammansättningen i befolkningen, geografi och socioekonomi. En statlig skolpeng som är socioekonomiskt viktad, differentierad utifrån ansvar och som tar hänsyn till småskalighet skulle kunna ge förutsättningar för en mer likvärdig skola om den utformas på ett optimalt sätt. Frågan bör utredas vidare.
4. Skolinspektionen behöver verktyg att avslå ansökningar från enskilda huvudmän om det får negativa ekonomiska konsekvenser för hemkommunen.

Kommunala huvudmän sätter rektorer i ett oerhört svårt dilemma när de tvingas välja mellan budget i balans och en verksamhet i balans. När rektorer står inför valet att ge eleverna det stöd de behöver för att klara grundskolan och därmed dra över budget eller inte ge eleverna det stöd de behöver och leverera budget i balans blir de tillsagda att det är budgetdisciplin som är överordnat allt annat. Kommunala huvudmän ger oss rektorer en budget de vet inte går att hålla utan att bryta mot skollagen. I många kommuner skriver man uttryckligen att eftersom rektorerna är de som känner verksamheten bäst ska de besluta om var de ska minska kostnaderna vilket betyder att huvudmannen sanktionerar att rektorerna fattar beslut som står i direkt strid med skollagens skrivningar. Rapporten Nyckeln till grundskolans finansiering visar att kommunerna fördelar resurser till grundskolan på ett ineffektivt sätt. Nu är det upp till politikerna att besluta om nödvändiga förändringar för att komma till rätta med ett av skolans största problem.  

Nu finns det en nyckel till grundskolans finansiering. Använd den!

Lite längre ner på sidan kan ni ladda ner rapporten.
Jag är tacksam om ni hjälper till att sprida den.

På återseende
/Linnea